PAPELES DE J.B. (nº 264)
(sexta época; nº 30/16)

LAS NUEVAS LEYES DE LA ADMINISTRACIÓN
(una aproximación divulgativa)

“Sesenta años es nada” sería la nueva letra del tango. De entonces son la Ley de Procedimiento Administrativo (1956) y la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado (1957) que sobrevivieron con suficiencia y eficacia más de treinta años hasta que la Ley 30/1992 decidió unificar los contenidos; con no poco éxito puesto que ha durado casi un cuarto de siglo para, finalmente, volver a la doble regulación “como antes” que es un tiempo desconocido en el Preámbulo de ambas leyes. Y mejor que sea así porque la iconoclasia acaba con el arte.

Las nuevas Leyes (Ley 40/2015, de 1 de octubre (BOE del 2), de Régimen Jurídico del Sector Público y Ley 39/2015, de 1 de octubre (BOE del 2), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) se publicaron con una vacatio legis de un año, en los términos de la DF 18ª de la Ley 40/2015 y de la DF 7ª de la Ley 39/2015. Aunque en esas Disposiciones se establecen excepciones que entran en vigor antes (según lo previsto en los aps. 1 a 3 de la Ley 40/2015) o después (como lo previsto para el registro electrónico en la Ley 39/2015), se podría suponer que ese prudente aplazamiento de la entrada en vigor de las leyes es para facilitar su estudio, asimilación, formación de criterio, resolución de dudas y adaptación de medios, también se podría temer que algunos, siguen el lema: “se conoce la ley cuando se aplica”. Y aquí estamos.

La pretensión de las líneas que siguen es hacer un repaso personal e interesado del contenido de estas leyes con limitación de miras (a lo tributario) y de espacio según “costumbre de la casa”, y compartir la experiencia con el lector que crea que le puede ser útil. Aunque pocos serán porque es de suponer que casi todos ya conocen, han estudiado y manejan con soltura las nuevas leyes. Aún así, podría tener interés para los que se iniciaran ahora en el estudio de la tributación y estuvieran advertidos de que “lo importante es el procedimiento” y de que “los principios son el fiel contraste”.

Finalmente, en esta consideración de las leyes, como siempre, nada puede sustituir su lectura, incluso reiterada porque siempre se descubre un matiz nuevo en los sucesivos repasos, y la reflexión de lo que quiere decir el legislador. Aquí se ofrece algo parecido a lo subrayado en los apuntes de clase sobre “lo que va a caer en el examen”, que aunque solían contener errores, eran fundamentales para el que los tomó y servían de guía, al menos, para otros que los leyeran y atendieran primero a lo allí destacado. Se trata de pedir perdón por anticipado y de dar un buen consejo: ojo al parche.

En el amablemente debatido pasaje evangélico de Marta y María con Jesús, cuando le dijo a Marta: “porro unum est neccessarium” (Lc 10,42), frente a la extendida traducción: “una sola cosa es necesaria”, que unos llevan a la distinción de la ascética y la mística, o de la acción y de la contemplación, y que se puede considerar que son dos aspectos de toda vida espiritual, algún otro consideraba que, en el contexto de las muchas cosas a que atendía Marta, la traducción podría ser: “sólo es necesario una cosa”, equivalente a “con una cosa hay bastante”. Habría que remontarse a la versión griega para decidir, pero con la latina, los géneros (“unum” y “ neccessarium” son neutros) y las consecuencias en los casos de declinación podrían ser un obstáculo a la novedad.

En el recuerdo de los catorce años (4º de bachillerato de hace más de medio siglo) está la inocente diversión que llevaba a los escolares a traducir “mater tua mala burra est” como “tu madre es una mala burra”, ignorando que ese “est” no es un tiempo de “sum” (ser), copulativo, sino de “edo” (comer), que es transitivo, de modo que siendo “mala” inevitablemente “las manzanas” (nominativo plural del neutro “malum”, la manzana) y “burra” (nominativo del adjetivo plural burrus-a-um, encarnado, rojo) “encarnadas”, la traducción adecuada sería “tu madre come manzanas encarnadas”

1. LA LEY 40/2015, DE RÉGIMEN JURÍDICO

La ley regula el régimen jurídico, los principios de responsabilidad, la potestad sancionadora y la organización y funcionamiento en la Administración General del Estado y de sus sector público institucional (art. 1 LRJAE). Se destaca aquí los siguientes artículos.

- El art. 2. Para interpretar bien los conceptos de Administración y de sector público, el artículo 2 LRJAE señala que el sector público comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local (v. Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 y su texto refundido en Rdleg 781/1986) y el sector público institucional (en el ap. 2: a) organismos y entidades de derecho público dependientes de las Administraciones públicas; b) entidades de derecho privadas vinculadas o dependientes de Administraciones públicas; c) universidades públicas). Por Administraciones Públicas se entiende las Administraciones y entidades antes citadas y lor organismos y entidades de derecho público de la letra a) del apartado 2.

Se confirma así la crítica a las referencias a la “Administración tributaria” en la LGT/2003 (art. 5).

- El art. 3. Regula los principios generales a semejanza que el art. 3 Ley 30/1992, pero en más amplia relación, a partir de tres premisas referidas a las Administraciones: sirven con objetividad los intereses generales; actúan según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración (v. art. 8.2 LRJAE) y coordinación; con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (v. art. 103 CE). A continuación se relacionan los principios que las Administraciones deben respetar en “su actuación y relaciones”: a) servicio efectivo a los ciudadanos; b) simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; c) participación, objetividad y transparencia en la actuación administrativa; d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; e) buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; f) responsabilidad por la gestión pública; g) planificación y dirección por objetivos y control de gestión y evaluación de resultados de las políticas públicas; h) eficacia en el cumplimiento de objetivos fijados; i) economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales; k) cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones Públicas. El apartado 4 establece que cada Administración Pública de las del artículo 2 actúa con personalidad jurídica única.

Para el contraste con el ámbito tributario, este artículo exigiría una larga consideración.

- Art. 4. Establece como principios de intervención cuando se trate adoptar medidas que limiten el ejercicio de derechos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad: 1) proporcionalidad; 2) elegir la modalidad menos restrictiva; 3) motivar su necesidad para la protección del interés público; 4) justificar su adecuación para logar los fines que se persiguen

En lo tributario se debe recordar las condiciones de las medidas cautelares (arts. 81 y 146 LGT): justificadas, proporcionales, temporales, sin producir perjuicios irreparables. Y motivadas.

- Art. 6. Regula las instrucciones y órdenes de servicio dictadas para dirigir las actividades de los órganos dependientes. El incumplimiento no afecta a la validez de los actos dictados, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria.

En lo tributario se puede traer aquí las vinculaciones con la doctrina de la DGT y de todos con la doctrina reiterada del TEAC (art. 239.7 LGT).

- Art. 8. Regula la competencia: es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida, salvo los casos de delegación (art. 9) o avocación (art. 10). La delegación de competencias, las encomiendas de gestión (art. 11), la delegación de firma (art. 12) y la suplencia (art. 13) no suponen alteración de la competencia. El artículo 54 regula la competencia organizativa.

En lo tributario se relaciona este asunto con la asignación para inspecciones (art. 147 LGT).

- Art. 23. Regula la abstención (interés personal, vínculo familiar, amistad íntima, enemistad manifiesta, haber intervenido en el procedimiento como perito o como testigo, relación de servicio). Los afectados se deben abstener de intervenir y lo deben comunicar al superior. Actuar no supone, necesariamente, la invalidez de lo actuado, pero da lugar a responsabilidad.

En la práctica tributaria no es frecuente que se produzca. Es famoso lo contrario en 1991-1992.

- Art. 24. Recusación. En las circunstancias de abstención, el interesado puede promoverla por escrito en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. El superior resuelve entres días.

En lo tributario es raro que prospere. Lo frecuente es que se rechace cuando se plantea en la impugnación de la liquidación por no haberse planteado durante el procedimiento. Además de que las causas son las que son y vician la actuación o el acto se prueben antes o después, es irracional exigir que se plantee un incidencia como ésta contra el actuario en un procedimiento “difícil”.

- Arts. 25 a 31. Potestad sancionadora (irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y concurrencia). No se aplica a los vinculados a la Administración (art. 25.4). Se regula la responsabilidad de la Administraciones Públicas (arts. 32 a 35) y la de las autoridades y del personal de las Administraciones Públicas: patrimonial (art. 36) y penal (art. 37)

En lo tributario la regulación sustantiva es propia (arts. 178 a 206 bis LGT) y la procedimental (arts. 207 a 212) tiene como supletorias las normas administrativas. Se debe recordar que los tribunales han reiterado que la LGT es tan rígida y tan automática que impide aplicar la proporcionalidad.

- Arts. 38 a 46. Funcionamiento electrónico del Sector Público. Interesante regulación

En lo tributario, la referencia legal es el art. 96 LGT

Esto es lo que se quiere destacar de la LRJAE. Para tener noticia de lo no destacado aquí puede servir esta relación: órganos administrativos (arts. 5 y 7; y 15 a 22); convenios (arts. 47 a 53); estructura y elementos de la organización administrativa: ministerial (arts. 55 a 68), territorial (arts. 69 a 79), exterior (art. 80) e institucional (arts. 81 a 108), incluidas las autoridades independientes (arts. 109 y 110) y las sociedades mercantiles estatales (arts. 111 a 117), los consorcios (arts. 118 a 127), las fundaciones (arts. 128 a 136) los fondos sin personalidad (arts. 137 a 139); relaciones interadministrativas (art. 140) de colaboración (art. 141-142), de cooperación (arts. 143 a 154); relaciones electrónicas entre Administraciones (arts. 155 a 158)

La ley acaba con: 22 Disposiciones Adicionales (la 17ª establece que la AEAT se rige por su legislación específica y sólo supletoriamente por esta ley); 4 Disposiciones Transitorias; 1 Disposición Derogatoria; y 18 Disposiciones Finales (la 4ª afecta a la Ley 50/2002 de fundaciones, la 5ª a la Ley 22/2003 Concursal; la 7ª a la Ley 38/2003 de subvenciones y la 10ª a la Ley 17/2012 respecto de las subvenciones al transporte para residentes en Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla); la 9ª al RDLeg 3/2011, TR de la ley de Contratos del Sector Público; la 11ª a la Ley 20/2015 de entidades aseguradoras; la 12ª a la Ley 50/2007 de responsabilidades políticas; la 13ª a las referencias normativas; la 14ª regula el título competencial, la 15ª el desarrollo normativo; la 16ª la precedencia en actos oficiales; la 17ª la adaptación normativa; y la 18ª la entrada en vigor).

2. LA LEY 39/2015, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La ley regula los actos administrativos, el procedimiento común y los principios a que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria (art. 1 LPA). Su ámbito comprende el sector público (Administración estatal, autonómica, local e institucional (art. 2 LPA)

- INTERESADOS. Arts. 3 a 12. El art. 3 regula la capacidad de obrar (personas físicas, jurídicas, menores, grupos y entidades sin personalidad jurídica). El art. 4 regula el concepto de interesado en el procedimiento (el que lo promueve, los que tengan derechos que puedan verse afectados; los que tengan intereses que puedan resultar afectados; asociaciones; sucesión). El art. 5 regula la representación (presumible en los actos de mero trámite; acreditación, tramitación, subsanación, transacciones electrónicas; el art. 6 regula el registro electrónico de apoderamientos). El art. 7 regula la pluralidad de interesados y el art. 8 la incorporación de nuevos interesados al procedimiento si durante la instrucción no ha tenido publicidad. Los sistemas de identificación de interesados y de firma admitidos, así como su uso en el procedimiento y la asistencia en el usos de medios electrónicos se regulan en los arts. 9 a 12 LPA.

En lo tributario, aunque sólo se regula el concepto de interesado a efectos de reclamaciones (art. 232) lo que obligará a aplicar la LPA (art. 97 LGT), esta materia tiene regulación específica y suficiente en la LGT (arts. 44 a 47) y su desarrollo. En la práctica se recuerda cómo ha decaído la formalidad (poder solemne, apud actas) en los apoderamientos y autorizaciones, habiendo prevalecido y generalizado la utilización del documento normalizado de la Administración.

- ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. Arts. 13 a 28. El art. 13 regula los derechos de las personas relacionadas con la Administración según lo establecido en los artículos siguientes (art. 14: derecho y obligación de relacionarse electrónicamente; art. 15: lengua del procedimiento; en el art. 53 se regulan los derechos de los interesados en los procedimientos). El art. 16 regula los registros electrónicos autorizando la digitalización de los documentos prestados presencialmente, ordenando la publicación y mantenimiento de oficinas para asistir en la presentación electrónica de documentos y considerándose no presentados los documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación. El art. 17 regula el archivo electrónico en cada Administración. El art. 18 regula la colaboración de los administrados facilitando actuaciones e informes, debiendo comunicar los datos que permitan identificar de otros interesados que no hayan comparecido en el procedimiento. Según el art. 19 sólo se puede ordenar la comparecencia física o electrónica por norma con rango de ley.

El art. 20 regula la responsabilidad en la tramitación y el art. 21 la obligación de resolver de forma expresa y de notificar en el plazo establecido que no podrá ser superior a 6 meses, salvo ley o norma de la UE (el art. 22 regula la suspensión del plazo para resolver; el art. 23 la ampliación del plazo para resolver y notificar; el art. 24 regula el silencio administrativo en los procedimientos iniciados por solicitud y el art. 25 los efectos de incumplimiento -silencio negativo en efectos favorables; caducidad en efectos desfavorables- en procedimientos iniciados de oficio y de las dilaciones imputables al interesado.

Los arts. 26 a 28 regulan: la emisión de documentos públicos administrativos; la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones; y los documentos aportados por los interesados.

En “lo tributario” la especialidad de los procedimientos hace que se deba estar a la LGT, tanto en los derechos y obligaciones generales de los administrados (art. 34, 85 a 96), como en las normas comunes (arts. 100 a 104: resolución, caducidad), como en las de cada procedimiento (arts. 117 a 212: gestión, inspección, recaudación, sancionador). A destacar: en la LPA se nos llama “personas”.

- PLAZOS. Arts. 29 a 33. El art. 29 regula la obligatoriedad de los términos y plazos para las autoridades y personal de servicio y para los interesados. El art. 30 regula los cómputos de plazos señalados en horas, días, años, y las consecuencias de los días inhábiles. A efectos de registros electrónicos, el art. 31 refiere el cómputo a la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso. Los arts. 32 y 33 regulan la ampliación de plazos y la tramitación de urgencia.

El cómputo de los distintos plazos tiene relevancia si no hay regulación expresa “tributaria”.

- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Arts. 34 a 52. El art. 34 regula su producción: por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido; su contenido se ajustará al ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines. El art. 35 regula los casos que exigen acto motivado (si limitan derechos o intereses; los que resuelven o declaran la inadmisión; los que se separan de criterio anterior; los que acuerden la suspensión o medidas provisionales; los acuerdos de tramitación de urgencia, ampliación de plazos y de actuaciones complementarias; los que rechazan pruebas propuestas por los interesados; los que acuerdan la terminación por imposibilidad de continuar el procedimiento o por desistimiento de la Administración en procedimientos de oficio; las propuestas de resolución sancionadora y los actos de resolución; los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales) y el art. 36 la forma (escrita, electrónica, otra forma más adecuada, verbal, en único acto cuando sean en serie).

- Eficacia. Respecto de la eficacia de los actos se regula: la prevalencia de las disposiciones de carácter general sobre las resoluciones de carácter particular; las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria son nulas (art. 37); los actos administrativos son ejecutivos (art. 38); se presumen válidos y surten efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que dispongan otra cosa, quede demorada su eficacia porque así lo exija su contenido o por estar supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 39, con otras precisiones). El art. 40 regula las notificaciones su plazo, requisitos de su contenido y efectos de las deficiencias. El art. 41 regula las condiciones generales para la práctica de notificaciones; el art. 42 regula las notificaciones en papel y el art. 43 las hechas con medios electrónicos. El art. 44 regula el proceder en las notificaciones infructuosas. El art. 45 regula la publicación de actos administrativos y la mera indicación oficial (art. 46) cuando sel órgano competente aprecie que la notificación por anuncios o la publicación pudiera lesionar derechos o intereses.

- Nulidad. El art. 47 regula los actos nulos de pleno derecho (lesión de derechos y libertades, órgano manifiestamente incompetente, contenido imposible, constitutivo o consecuencia de infracción penal, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento, con adquisición de derechos y facultades sin tener los requisitos; otros en que se así establezca y las disposiciones que vulneren la Constitución, las leyes o disposiciones administrativas de rango superior)

- Anulabilidad. El art. 48 regula la anulabilidad de un acto por cualquier infracción del ordenamiento incluso la desviación de poder y en los defectos de forma si el acto carece de los requisitos indispensables para su fin o produce indefensión; la actuación fuera de plazo sólo implica la anulabilidad si así lo impone la naturaleza del término o plazo.

- Vicios. La nulidad o la anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos independientes ni la de las partes del mismo independientes, salvo importancia relevante de la parte viciada (art. 49); los actos nulos o anulables que contengan los elementos de otro producen los efectos de éste (art. 50: conversión); el órgano que declara la nulidad o la anulabilidad de actuaciones dispondrá siempre la conservación de actos y trámites que se habría mantenido de no haber habido infracción (art. 51: conservación), el art. 52 regula los supuestos que permiten convalidar actos anulables.

También en lo tributario es trascendente conocer, estudiar y aplicar bien estos preceptos.

- EL PROCEDIMIENTO. Derechos de los interesados (art. 53). Además de los derechos de las personas regulados en el art. 13, los interesados en un procedimiento tienen derecho a conocer: a) en cualquier momento el estado de tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente para la instrucción y resolución, los actos de trámite dictados y a acceder y obtener copia de los documentos contenidos (por medios electrónicos a consultar en el Punto de Acceso General electrónico); b) a identificar a autoridades y personal bajo los que se tramiten los procedimientos; c) a no presentar originales, salvo de manera excepcional, y en ese caso con derecho a obtener copia autenticada; d) a no presentar datos y documentos no exigidos, que ya se encuentren en poder de la Administración o que hayan sido elaborados por ésta; e) a formular alegaciones, emplear medios de defensa admitidos y aportar documentos en cualquier fase antes del trámite de audiencia que se deberán tener en cuenta al resolver; f) a obtener información de requisitos exigidos para proyectos o actuaciones a realizar; g) a actuar asistidos por asesor; h) a cumplir obligaciones por medios electrónicos según art. 98.2; i) a cualquier otro reconocido en la Constitución y las leyes. Y si el procedimiento es sancionador, además: a) a ser notificado de los hechos, de las infracciones y de las sanciones que se pudieran imponer; de la identidad del instructor, de la autoridad competente para sancionar y de la norma que atribuye esa competencia; b) a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Aunque la materia está regulada en la LGT (art. 34), conviene considerar esta normativa común por si pudiera ser aplicable, sobre todo en garantía de derechos o frente a imputaciones ilícitas.

- Iniciación. Arts. 54 a 69. Clases (art. 54: de oficio o a solicitud del interesado); información y actuaciones previas (art. 55); medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución (adecuadas, temporales, sin perjuicio irreparable), en los términos de la LEC: suspensión temporal de actividades; prestación de fianzas; retirada e intervención de bienes; embargo preventivo; depósito, retención, inmovilización; intervención y depósito de ingresos; consignación o constitución de depósitos; retención de ingresos a cuenta; otras (art. 56); acumulación en caso de identidad sustancial (art. 57); clases de iniciación de oficio (art. 58): a propia iniciativa (art. 59), por orden superior (art. 60), a petición razonada de otros órganos (art. 61), por denuncia (art. 62); especialidades sancionadoras (art. 63 y 64) y de responsabilidad patrimonial (art. 65); iniciación por solicitud (arts. 66 y 67), subsanación y mejora (art. 68); documentos: de “declaración responsable” de que se cumple con los requisitos exigidos para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad; y “comunicaciones” de datos identificativos o relevantes; consecuencias de inexactitud, falsedad u omisión (art. 69)

Esta materia está regulada en la LGT de forma general (art. 98) y en cada procedimiento.

- Ordenación. Arts. 70 a 74. Se regula: el concepto de “expediente administrativo” (el conjunto ordenado de documento y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla) y lo que no forma parte de él, como la información auxiliar o de apoyo, comunicaciones e informes internos entre órganos y juicios de valor emitidos por las Administraciones, salvo que sean informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución (art. 70); el impulso de oficio, el orden de tramitación y la responsabilidad en la tramitación (art. 71); la concentración de trámites que permitan el impulso simultáneo (art. 72); el cumplimiento y plazo de los trámites (art. 73); y las cuestiones incidentales (art. 74)

Conocer esta regulación es de indudable interés también para “lo tributario”; en especial, por una parte, qué es y qué debe constar en el expediente; y, por otra parte, esas peculiares “exclusiones”.

- Instrucción. Arts. 75 a 83. Como normas generales se establece que se procurará el cumplimiento de los plazos, la simplificación y publicidad de los procedimientos y actuar de la forma más conveniente para los interesados y compatible en lo posible con sus obligaciones laborales y profesionales (art. 75). Se regula la presentación de alegaciones en cualquier momento antes del trámite de audiencia (art. 76). La prueba se regula en los arts. 77 y 78 (medios y práctica). Los informes se regulan en los arts. 79 a 81 (petición, emisión y especialidad en procedimientos de responsabilidad patrimonial). Los arts. 82 y 83 regulan el trámite de audiencia (plazo, innecesariedad, prescindible, peculiaridad en responsabilidad patrimonial). El art. 83 regula la información pública acordada por el órgano que debe resolver y para que se examine el expediente.

En gran parte esta regulación es aplicable a los procedimientos en materia tributaria.

- Finalización. Arts. 84 a 96. Se regulan: las causas de terminación (art. 84); la terminación de los procedimientos sancionadores (art. 85); la terminación convencional (art. 86); el acuerdo motivado de actuaciones complementarias previas a la resolución (art. 87); el contenido de la resolución, que se extiende a las cuestiones planteadas y a otras derivadas del procedimiento, será congruente en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, será motivada y expresará los recursos posibles (art. 88); la propuesta de resolución y especialidades en la resolución de los procedimientos sancionadores (arts. 89 y 90) o de responsabilidad patrimonial (arts. 91 y 92). Otras formas de terminación: desistimiento por la Administración (art. 93), desistimiento o renuncia de los interesados (art. 94) y caducidad (art.95). La tramitación simplificada se regula en el art. 96.

Esta materia está expresa y suficientemente regulada en “lo tributario”.

- Ejecución. Arts. 97 a 105. Se regula: el título (art. 97), la ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos y sus excepciones (art. 98), la ejecución forzosa y sus medidas (arts. 99 y 100): apremio sobre el patrimonio (art. 101), ejecución subsidiaria (art. 102), multa coercitiva (art. 103), compulsión sobre las personas (art. 104); y la prohibición de acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas con competencia y procedimiento (art. 105).

En lo tributario no se debe olvidar que el apremio es una ejecución forzosa, ni tampoco que hace veinte años fue frecuente y habitual el uso por la Administración de la ejecución subsidiaria.

REVISION y RECURSOS. La revisión de oficio y la declaración de lesividad, así como la correspondiente suspensión se regulan en los arts. 106 a 108; el art. 109 regula la revocación; los límites y la competencia en la revisión se regulan en los arts. 110 y 111. Los principios generales, objeto y clases de recursos se regulan en los arts. 112 a 120 (recurso extraordinario de revisión como único remedio contra los actos firmes en vía administrativa, fin de la vía administrativa, interposición, causas de inadmisión, suspensión, audiencia y resolución; pluralidad de recursos). El recurso de alzada se regula en los arts. 121 y 122, el potestativo de reposición en los arts. 123 y 124, el extraordinario de revisión en los arts. 125 y 126.

Esta materia tiene regulación especial en el ámbito tributario.

INICIATIVA LEGISLATIVA y POTESTAD REGLAMENTARIA. La iniciativa mediante la elaboración de anteproyectos y posterior remisión de proyectos se regula en el art. 127. La potestad reglamentaria y otras disposiciones se regula en los arts. 127 a 133 con los que acaba la ley.

Se incluyen 5 D. Adicionales (en la 1ª.2.a) se establece que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley: las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa); 5 Transitorias, 1 Derogatoria y 7 Finales.

3. LAS NOVEDADES OFICIALES

A diferencia del orden habitual, dado que aquí se trata de novedades en normas por lo general conocidas y de uso frecuente, ha parecido conveniente empezar resumiendo el contenido y acabar, ahora, señalando algunas de las novedades que el propio legislador ha destacado como tales.

- En el preámbulo de la Ley 40/2015, LRJAE se señala aspectos destacados. Así, se señala que se establece una nueva clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la Ley: la meta es la de sistematizar el régimen hasta ahora vigente, preservando los aspectos positivos de la regulación de los distintos tipos de entes; suprimiendo especialidades sin mucha justificación; y dedicando suficiente atención a la supervisión de los entes públicos. Y se señalan las novedades en el uso de medios electrónicos.

- En el preámbulo de la Ley 39/2015, LPA, se señala igualmente novedades de la ley. Así, en la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho Administrativo se hace extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes cuando la ley lo señale expresamente. En materia de representación se incluyen nuevos medios para acreditarla, como son el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico y también la obligación de disponer en cada Administración de un Registro electrónico de apoderamientos. Se dice que una de las novedades más importantes es la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una u otra.

Cada Administración debe contar con un registro electrónico general o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado y disponer también de un archivo electrónico único de documentos de procedimientos finalizados, conservando estos expedientes por un sistema que garantice la autenticidad, integridad y conservación. Se regulan los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica y las características de los documentos emitidos por las Administraciones para ser considerados válidos, quedando constancia de los funcionarios habilitados para realizar copias auténticas.

Como gran novedad se señala la regulación de plazos por horas y las novedades introducidas para la notificación electrónica, como el envío de avisos de notificación, siempre que sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como portal de entrada. Del mismo modo, se incorpora a las fases del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos y también se incluye la regulación del expediente administrativo, estableciendo su formato electrónico, y los documentos que deben integrarlo.

Novedad es la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común (ámbito, plazo máximo de resolución de 30 días y los trámites de que consta). En la revisión de actos se señala como novedad destacada la posibilidad de acordar la suspensión del plazo para resolver cuando se trata de una pluralidad de recursos con igual causa y pendientes de resolución judicial. La nueva ley ya no contempla las reclamaciones previas en vía civil y laboral por su escasa utilidad práctica.

En la regulación de la iniciativa legislativa se incluyen novedades para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, como recabar, con carácter previo a la elaboración de las normas, la opinión de ciudadanos y empresas sobre los problemas a solucionar y la necesidad y oportunidad de su aprobación. Se apuesta por mejorar la planificación normativa “ex ante”, de modo que todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo; y se fortalece la evaluación “ex post” con la comprobación periódica del cumplimiento de objetivos y coste y cargas derivados de las normas aprobadas.

4. UN PEQUEÑO VADEMECUM (“un petit vade”)

Parece conveniente añadir a la anterior reseña de novedades normativas en la regulación de los actos y procedimientos administrativos, otra referida a pronunciamientos recientes de los tribunales sobre ese materia, pero en el ámbito tributario. Son sentencias conocidas y, además, de incorporan aquí con un procedimiento artesano y casero: tomando las reseñas de la propia base de datos.

1) ACTOS

MOTIVACIÓN

Motivación. Existente. Existió motivación implícita, TS s. 15.10.15, cuando se valoró negativamente la documentación sobre la que se pretendía sustentar la pretensión (TS 2-3-16). Hay motivación en un acto, TS s. 10.03.14, si permite conocer las razones que llevan a la decisión (AN 23-7-15). Recuerda el TS s. 15.07.14 la TS s. 28.06.92 en la que se reconoce el derecho de los administrados a una explicación clara, sencilla e inteligible, sin necesidad de conocimientos especiales de los hechos y elementos adicionales que motivan una liquidación; también la TS s. 24.03.11 recuerda el requisito de motivación y la TS ss. 5.12.12 y 22.02.07 las consecuencias del incumplimiento. Pero en este caso, se presume motivación porque el administrado pudo reaccionar (AN 30-11-15)

CONGRUENCIA

- Congruencia. Existente. No hay incongruencia por no contestar alguno de los argumentos de uno de los motivos cuando hay pronunciamiento sobre la pretensión (TS 25-4-16). Se pueden emplear argumentos distintos, el principio “iura novit curia” lo excusa (TS 25-4-16). Si con idénticas alegaciones en casos iguales se produjeron decisiones contradictorias por la misma Administración, hubo incongruencia omisiva cuando el TEAC no lo consideró porque, según TC s. 20.05.87, junto al principio de “igualdad en la ley” está el de “igualdad en la aplicación de la ley”, TS s. 26.01.87, 26.04.12; el precedente no vincula, pero es obligado motivar el cambio (AN 9-12-15)

NULIDAD

- Nulidad. Improcedente. No hubo nulidad del procedimiento de comprobación de requisitos de una exención con fundamento en una norma foral luego anulada. Ni hubo incompetencia, ni tampoco revocación (TS 23-3-15). Que un empleado robara facturas de la empresa inspeccionada no es causa de nulidad de pleno derecho, TS s. 2.10.12, porque no se ha probado y aunque se hubiera inspeccionado por una denuncia, que no consta, no ha habido indefensión (AN 2-7-15)
- Nulidad. Representación. Tras la cancelación de la inscripción en el Registro subsiste la personalidad jurídica: art. 178.3 Ley Concursal no afecta a acreedores anteriores; pero no se interrumpió la prescripción porque las actuaciones inspectoras se realizaron con quien no tenía representación: no es anulación, sino inexistencia equivalente a la nulidad (TS 2-3-16)
- Nulidad. Prescripción. No hubo interrupción de la prescripción por ser nula de pleno derecho, por incompetencia material, TS ss. 31.01.89, 19.01.96, la liquidación de Gestión sobre la RIC, que exige comprobación contable, incluida las reclamaciones posteriores (AN 14-4-16)

ANULABILIDAD

- Desviación de poder. Inexistente. . No hubo desviación de poder, TJUE s. 14.07.06 y TS s 5.02.08 y 9.07.13, cuando, en la ampliación de actuaciones y en la reiteración, el inspector actuario no incluye en la base el importe que añade la jefe de la oficina técnica en la liquidación (AN 12-3-15)
- Acto propio. Actuación anterior. Si en 2002 se inició y no acabó con acta, liquidación, eso es valorar la procedencia del régimen especial: un acto propio, TS ss 6.03.14 y 4.11.13, que no exige acto expreso y formal; improcedente regularización en 2003 (AN 4-2-15)

2) PROCEDIMIENTO

- Prueba. Momento procesal. Según TS s. 20.07.12, en la impugnación se pueden aportar pruebas que no se aportaron ante la Inspección (AN 7-1-16)
- Prueba. Hechos probados. Un auto de sobreseimiento provisional, TS s. 7.07.11, no impide a la Administración regularizar la situación tributaria aplicando criterios y principios administrativos que no se aplicarían en el ámbito penal (AN 21-1-16)
- Plazos. Los plazos en meses o en años, TS s. 15.12.05 y 9.02.10, se cuentan de fecha a fecha según art. 5 Cc: aunque se inicie el día siguiente al de notificación concluye en el día correlativo del mes o año posterior correspondiente (AN 18-5-15). Según TS ss. 17.01.11, 10.06.08, 8.03.06, 16.05.14, el plazo en meses termina el mismo día hábil del mes siguiente (AN 7-4-16)

3) NOTIFICACIÓN

- Contenido. Válida. Si no se negó a recibir la notificación hay que presumir que contenía el texto íntegro (TS 2-3-16)
- Fecha. Inválida. La fecha debe constar antes de la firma del receptor y no vale un estampillado posterior, TS 17.12.14; improcedente extemporaneidad (AN 5-5-16)
- Diligencia administrativa. Es una garantía de los ciudadanos en un Estado de Derecho que la Administración despliegue una actividad diligente para hacer llegar al destinatario los actos notificados, TS ss 9.02.12, pero sin que sean exigibles, TS s. 26.10.15, actos inútiles (AN 15-12-15)
- Ineficaz. Si se señaló domicilio para notificaciones y se conocía el domicilio del representante, al no constar si quedó aviso de llegada en éste ni porqué se señaló desconocido en aquel sin hacer el TEAC las comprobaciones oportunas para asegurar la receptividad como exige TC s. 11.06.92 y 26.06.92 no hubo notificación (AN 30-1-15). Aunque las notificaciones fueron válidas no se conocieron por cambio de domicilio, como lo prueba que fue eficaz la notificación por comparecencia (AN 16-3-15). La notificación, art. 112 LGT, no se acomodó al art. 24 CE, TC s. 25.02.08, porque la de la sanción era factible por edictos, como lo fue la notificación del apremio; retroacción para que se notifique de nuevo la sanción (AN 16-3-15)
- Eficaz. Validez de la notificación si se recibió por el conserje del inmueble aunque no conste en el acuse de recibo que lo entregó a un colaborador del interesado según es habitual y conforme a las instrucciones recibidas (TS 25-3-15). Aunque se había señalado un domicilio y se entregó a persona distinta del destinatario, se hizo con éxito en el domicilio habitual; y en cuanto al plazo para reclamar, aunque la diferencia de un día más que un incumplimiento es un error en el cálculo que no puede llevar a la inadmisión para no infringir el artículo 24 CE, se considera eficaz la notificación y extemporáneo el recurso (TS 7-10-15). Si la iniciación de inspección se notificó en el domicilio señalado por la sociedad y allí era desconocido y tampoco surtió efectos la notificación al administrador, fue válida la notificación de la liquidación, de la sanción y del apremio por edictos (TS 26-10-15). No se puede alegar defecto de notificación cuando se recibió, TS s. 17.02.14, y no se reaccionó denunciando el defecto (AN 2-7-15). No hubo nulidad cuando se notificó primero al domicilio antiguo y luego al nuevo porque se conoció la notificación y se pudo, TS s. 11.07.03, reclamar y recurrir (AN 1-10-15). La Administración actuó diligentemente cuando realizó varios intentos de notificación con un lapso de más de 72 horas entre ellos y relacionándose con personas como la hija que se negó a recibir el aviso (AN 2-11-15). Si se intentó en el domicilio y resultó desconocido, dejando aviso; se volvió a intentar incluso en el domicilio del administrador estando ausente las dos veces, según TS s. 2.06.11 se puede presumir realizada a notificación y se considera que no hay buena fe en los administrados (AN 30-11-15)
- Edictal. Improcedente. Se admite el recurso para unificación de doctrina y por la existente se declara que el TEAR no puso la diligencia debida cuando hizo la notificación edictal sin haber actuado en otro domicilio que consta en el expediente y en el que se realizó notificación anterior (TS 16-12-15). Improcedente notificación edictal cuando se pudo notificar en el domicilio (AN 1-6-15). Es contradictorio que el primer intentó diga “desconocido” y que el segundo se haga en el mismo domicilio y diga “ausente”, TS ss. 26.04.12, 2.06.11; y no era incorrecto, porque en él se hicieron otras notificaciones; ni se dejó transcurrir tres días entre una y otra notificación ni se hicieron a horas diferentes. Admisión del recurso de alzada declarado extemporáneo (AN 12-5-16)
- Edictal. Válida. No hay que exagerar en la diligencia que debe desplegar la Administración para las notificaciones: si al inicio del procedimiento hubo que notificar por tres veces en el domicilio del administrador de la sociedad, cabe presumir la resistencia en recibir a la visto de las dificultades para notificar en otra ciudad la liquidación y la sanción (TS 3-3-16). Aunque hubiera sido defectuosa la notificación edictal del apremio, no hubo indefensión puesto que se pudo recurrir y se alegó (AN 21-1-16)
- Electrónica. Procedente. Fue adecuada a derecho la notificación electrónica a la DEH, constando la “Notificación recordatorio inclusión DEH” y el certificado de notificación de DEH referido a la liquidación en ejecutiva (AN 23-3-15). Haber aceptado la inclusión obligatoria en el sistema de dirección electrónica habilitada impide plantear la inconstitucionalidad (AN 28-9-15). La TS s. 22.02.12 resolvió el recurso de la AEAF considerando que el RD 1365/2010 era conforme a la Ley 11/2007 sobre notificaciones electrónicas. Si en los procedimientos de liquidación y sancionador todo se notificó personalmente, menos la resoluciones de liquidación y sancionadora y, luego, el apremio, no se considera que la Administración no haya actuado con buena fe: extemporaneidad de la reclamación (AN 19-10-15). Si se estaba incluido en el sistema DEH y la providencia de apremio se puso a disposición en el buzón asociado de dirección electrónica habilitado en Servicio de Notificaciones Telemáticas Seguras, atendiendo a esa fecha, fue extemporánea la reclamación (AN 9-12-15). Si no se atendió a la notificación electrónica en 10 días, art. 28.3 Ley 11/2007, se entiende rechazada; culpar a un empleado desleal no es fuerza mayor y, además causó baja voluntaria antes; según TS s 22.02.12 el RD 1672/2009 no es ilegal (AN 10-12-15). La providencia de apremio se notificó en la DEH y no se ha justificado dificultades de visualización. Sobre cobertura legal del RD ya se ha pronunciado el TS s. 22.02.12 (AN 7-3-16)
- Electrónica. Improcedente. Se anula la derivación de responsabilidad porque en la notificación electrónica la Administración la hizo a una dirección con un criterio distinto al utilizado en otro caso derivado del mismo expediente (AN 18-5-15). La encargada de abrir el correo electrónico accedió a la DEH y al ver las primeras páginas en blanco consideró que era un envío erróneo. Hubo negligencia del destinatario y también de la AEAT que ni antes ni después notificó así. Se anula el apremio y nueva notificación (AN 28-5-15). La inclusión en el sistema DEH no fue notificada de forma regular. Según TS s. 26.05.11 la Administración debe probar que se cumplieron todos los requisitos formales, art. 15 bis RD 1065/2007 y art. 5 RD 1363/2010; comunicar que la notificación está a disposición no subsana la deficiente comunicación de la inclusión en el sistema, tampoco se subsana que en otro expediente la Administración comunicara su extrañeza porque la sociedad no atendía a notificaciones electrónicas pendientes lo que puede ser prueba de su buena fe, pero tampoco en esas estaba la de que aquí se trata y contra AdelE la reclamación posterior tampoco subsana la irregular inclusión (AN 7-1-16). Una referencia de información telemática acredita que el cambio de domicilio le constaba a la AEAT antes de la notificación del apremio (AN 10-2-16). No había suscrito el servicio de notificación electrónica por el procedimiento AEATPI20031015RENTA aunque se le reconoció y adjudicó un DEH (AN 9-5-16)

Con el ruego de perdón por los errores, defectos, insuficiencias. Pero con el deseo de ser útil.

Julio Banacloche Pérez

(13.10.16)